邮政业发展“十二五”规划

国家邮政局

二○一一年七月

目   录

一、现状与形势 （1）

（一）“十一五”回顾 （1）

（二）“十二五”形势 （3）

二、指导思想和发展目标 （6）

（一）指导思想 （6）

（二）“十二五”发展指标 （7）

三、主要任务 （9）

（一）深化邮政主业改革 （9）

（二）完善行业法规体系 （9）

（三）提高普遍服务水平 （9）

（四）促进快递转型升级 （10）

（五）强化行业监督管理 （11）

四、政策措施 （12）

（一）建立长效机制，保障普遍服务水平 （12）

（二）加大政策扶持，提高综合服务能力 （13）

（三）加快产业培育，做大快递企业规模 （13）

（四）加强监督管理，优化市场竞争环境 （14）

（五）依托交通平台，推动产业协同发展 （15）

（六）强化人才培养，提高队伍综合素质 （16）

（七）推广科技应用，提升科学发展能力 （16）

邮政业是现代服务业的重要组成部分，邮政网络是国家重要的通信基础设施，在促进国民经济和社会发展、保障公民基本通信权利等方面，发挥着十分重要的作用。为了深入贯彻落实科学发展观，促进邮政业又好又快发展，更好地适应经济社会发展和人民生活需要，依据《中华人民共和国邮政法》（以下简称《邮政法》），按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神和《交通运输“十二五”发展规划》的总体安排，结合我国邮政业改革和发展实际，制定邮政业发展“十二五”规划。

一、现状与形势

“十一五”时期我国邮政业改革与发展实现了历史性突破，以《邮政法》颁布实施为标志，邮政业法律法规体系初步形成，政府监管、行业自律、社会监督的邮政监管体系基本建立，两岸实现全面直接通邮。“十二五”时期是邮政业全面贯彻落实科学发展观，转变发展方式，深化改革，加快发展，更好地满足经济社会发展和人民生活需要的重要时期。

（一）“十一五”回顾

“十一五”期间，我国邮政业持续快速发展，市场秩序进一步规范，信息化水平逐步提升，服务能力和服务水平稳步提高，总体规模迅速扩大，“十一五”规划确定的主要目标基本完成。2010年，邮政业业务总量累计完成1286亿元（按2010年不变单价计算），年均增长17%。邮政业业务收入累计完成1280亿元（不含邮政储蓄直营收入，下同），年均增长15%。邮政业从业人员116.5万人，比“十五”末增长33.5万人。全国邮政局所总数达4.8万个。邮政普遍服务业务量达到260亿件，比“十五”末增长10%。

1．邮政体制改革顺利实施

根据国务院《邮政体制改革方案》，2007年，重组国家邮政局，组建中国邮政集团公司，实现了政企分开的改革目标，建立了企业独立自主经营、政府依法监管的新邮政体制，推动了邮政普遍服务保障和监督机制的转变，为邮政业又好又快发展奠定了坚实的基础。2007年，成立中国邮政储蓄银行，邮政储蓄改革稳步推进。2010年，组建中国邮政速递物流股份有限公司，初步形成邮政速递物流专业化集约化规模化发展的新机制。邮政体制改革取得重大进展。

2．行业发展环境明显改善

2009年，修订后的《邮政法》颁布实施。以《邮政法》为基础，《邮政普遍服务监督管理办法》、《快递市场管理办法》、《快递业务经营许可管理办法》等相配套的邮政业法律法规体系初步形成，行业规划、政策、标准等陆续出台，为邮政业发展创造了良好环境。国家邮政局划归交通运输部管理，为邮政业依托综合交通运输平台、加快发展带来了新机遇。中国快递协会成立，加强了行业自律，促进了政府、企业与用户之间的交流和沟通，完善了快递管理体制和市场机制。

3．普遍服务保障力度显著加大

《邮政法》明确规定国家保障邮政普遍服务，要求各级政府采取措施给予保障和支持。《邮政普遍服务监督管理办法》、《邮政普遍服务标准》规定了邮政普遍服务的基本内容和要求，邮政普遍服务监督体系初步建立。五年来，国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，实行税收优惠政策，减轻邮政企业运营负担，实施西部邮政普遍服务网点改造和空白乡镇邮政局所补建，增强了西部和农村地区的邮政服务能力。国家出台相关政策，支持邮政企业服务“三农”。同时，各级地方政府也对邮政普遍服务给予了政策和资金扶持。

4. 快递服务持续快速发展

《邮政法》明确了快递企业的法律地位，《快递市场管理办法》、《快递业务经营许可管理办法》规定了经营快递业务的基本规范，促进了快递服务的快速发展，初步形成多种所有制并存、多元主体竞合、多层次服务共生的快递市场发展格局。2010年，我国快递业务收入达575亿元，年均增长19%，占邮政业业务收入的比重达到45%。快递网络、服务领域和产品种类不断拓展，快递服务与产业链、供应链和服务链的联系更加密切，促进生产和服务民生的基础性作用日益显现。

5. 科技应用水平逐步提升

邮政业信息化水平、标准化水平、运行维护能力大幅提高。自动化分拣技术、无线传输技术、车辆运输跟踪定位技术、影像监控技术等广泛应用。手持终端和无线录入设备等进一步普及。企业信息化建设明显加快，实物传递网的技术改造和升级稳步推进，网络运营和管理水平显著提高。邮政业标准化体系初步形成。

“十一五”期间，我国邮政业虽然取得了显著成就，但整体上还不能适应经济社会发展和人民群众多层次需求，制约发展的体制性机制性障碍还有待突破，邮政改革需进一步深化。邮政普遍服务的保障和监督机制有待完善，基础网络薄弱，服务水平有待提高。企业竞争力不强，专业人才不足，服务质量亟待提高。政府监管能力有待加强，市场秩序需要进一步规范。

（二）“十二五”形势 

“十二五”时期是我国邮政业实现科学发展的战略机遇期。国际金融危机使世界经济环境发生深刻变化，世界经济衰退导致全球邮政业增速放缓。虽然受到国际金融危机的不利影响，但我国经济社会发展长期向好的基本态势没有根本改变，经济和社会发展对邮政业的需求依然强劲，机遇和挑战并存，为邮政业转变发展方式，调整产业结构，实现快速发展提供了有利时机。

1．世界经济增长速度放缓，邮政业发展面临挑战。世界经济受国际金融危机的后续影响，实现复苏将经历一个缓慢复杂的过程。发达国家受经济衰退的影响，邮政增长速度将保持较低水平，甚至可能出现负增长。由于世界经济增长速度减缓，跨国快递公司受国际金融危机影响更甚。邮政业发展速度也将受到影响，尤其对国际业务发展带来严峻挑战。

2．信息技术迅猛发展，推动邮政业增长方式深度调整。随着互联网的普及和电子邮件的广泛使用，世界邮政业长期赖以生存的信件业务不断萎缩，业务量下滑趋势加快。而包裹、快递和物流业务规模不断扩大，在业务收入中所占比重逐年增加。邮政业增长方式面临调整，由以信件增长为主转向以包裹、快递和物流增长为主,并从单一的寄递服务模式向多元化综合服务模式转变，对我国邮政业传统的增长方式带来了挑战。

3．国民经济长期平稳较快发展，带动我国邮政业快速增长。“十二五”时期我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化深入发展，转变发展方式，调整经济结构将推动国民经济长期平稳较快发展。伴随经济规模不断扩大和国际经济贸易往来更加密切，信息交流、物品递送和资金流通等活动更加频繁，对寄递服务的需求持续快速增长，邮政业发展潜力巨大。

4．国家加快推进基本公共服务均等化进程，对邮政普遍服务提出更高要求。邮政普遍服务是国家基本公共服务的重要组成部分，也是发展较为薄弱的领域，还不能适应经济社会发展和人民群众日益增长的需要。必须加快推进邮政公共服务均等化进程，努力提高邮政普遍服务能力和水平，适应国民经济和社会发展新形势，顺应人民群众对邮政普遍服务的新期待，充分发挥出服务民生的基础性作用。

5．社会生产和消费方式转变，使快递服务成为行业发展新的增长点。电子商务、网络购物等新型业态迅猛发展，推动大众生活消费方式向个性化转变。社会对个性化生产、服务和配送的需求迅速增长，成为拉动邮政业发展的引擎。邮政业通过提供个性化的快递物流配送服务，加入社会生产与消费的产业链、供应链和服务链，成为其中的重要环节。邮政业与电子商务和制造业的融合更加紧密，三者将形成相互依存、相互促进、共同发展的新格局。

6. 综合交通运输体系一体化发展，为邮政业提升效能创造了条件。“十二五”时期我国将基本建成以“五纵五横”为主骨架的综合交通运输网络，基本建成国家快速铁路网和国家高速公路网，扩大和优化民用航空网络，初步建成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系。为邮政业依托综合交通运输平台，加强设施建设，完善服务网络，增加运力供给，提升传递速度，提供有力保障。

7．邮政市场进一步开放，市场竞争呈现新特点。随着我国邮政市场准入制度的确立，快递企业获得更大的市场发展空间。民间资本加速进入邮政市场，企业兼并重组加剧，产业集中度将进一步提高。快递企业的网络由城市向发达地区农村扩展，激烈的竞争将促进农村地区邮政服务水平的提升。一些快递企业由区域性网络运营向全国性网络运营转变，由单一寄递运营商向综合性快递物流运营商转型，竞争地域由大城市及东部经济发达地区，向中小城市和中西部地区扩张。

总体上看，“十二五”时期，我国邮政业的发展条件和动力正在发生深刻变化，邮政业进入了必须以转型升级促发展的新阶段。大力发展我国邮政业，满足经济社会发展和人民群众生活需要，向惠民强业的战略目标迈进，显得尤为重要和紧迫。

二、指导思想和发展目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面实施《邮政法》，以惠民强业为战略目标，以转型升级为核心，深化邮政改革，优化发展环境，增强服务能力，满足社会需求，推进向现代邮政业转变。强化基础网络，健全保障机制，完善服务功能，提升服务水平，推进邮政公共服务均等化。加快发展步伐，做强国有邮政，做大快递企业，增强竞争能力，实现邮政业跨越式发展。

贯穿一条主线。以转变邮政业发展方式为主线，深化邮政改革，充分发挥市场的资源配置作用，促进邮政业转型升级。着力推进体制和机制创新，从单一的寄递服务模式向多元化综合服务模式转变，满足社会日益增长的个性化生产、服务和配送需求；从传统服务领域向与电子商务和制造业等相关产业融合发展转变，融入社会生产与消费的产业链、供应链和服务链；从粗放式经营向集约式经营转变，推动建立现代企业制度，提高企业经营管理水平。

构建两个体系。构建覆盖城乡、惠及全民、水平适度、可持续发展的邮政普遍服务体系，增强政府保障公共服务的能力。构建便捷高效、竞争有序、技术先进、服务优质的快递服务体系，打造快递产业竞争新优势。

实现三大目标

加快发展步伐。做大邮政业规模，实现业务收入翻一番，对国民经济的贡献率有所提高。

提高服务水平。优化邮政和快递服务网络布局，提供高效便捷优质的服务，满足经济社会发展和人民群众的用邮需求。

增强竞争能力。推动邮政业转型升级，支持企业做大做强，把邮政业培育成现代服务业新的增长点。

（二）“十二五”发展指标

1．总体指标

到2015年，邮政业业务收入比“十一五”末翻一番。其中，快递业务收入比“十一五”末增长1.5倍，占邮政业业务收入的比重达到55%。“十二五”期间，全行业新增就业岗位40万个以上。

2．普遍服务

服务能力。提升邮政普遍服务终端能力，重点加强农村邮政设施建设。基本完成空白乡镇邮政局所和行政村村邮站建设，做到乡乡设所、村村通邮。推进城镇居民楼信报箱建设，有效提升信报箱覆盖水平。

服务水平。邮政局所平均服务人口达到2.2万人。邮件全程时限、投递频次和深度不低于《邮政普遍服务标准》的要求。城镇居民楼投递插箱到户，农村投递到村邮站。全国邮政普遍服务满意度平均75分以上。

3．快递服务

服务能力。引导和鼓励企业在全国物流节点城市建设快件处理中心、航空及陆运集散中心。重点快递企业在直辖市和省会城市网点覆盖率达98%，省辖市网点覆盖率达90%以上。有条件的快递企业形成自主航空运输能力。揽收分拣运输投递等环节的信息化机械化标准化水平大幅提升。

服务水平。构建多品种、个性化服务的产品体系，提高当日递、次晨达等限时产品的比重。重点快递企业省会及重点城市间快件72小时投递率90%以上。重点快递企业快件跟踪查询和信息反馈的便利性、及时性和准确性大幅提升。

服务质量。重点快递企业达到《快递服务标准》。快件延误率降低到千分之八、损毁率降低到万分之一、丢失率降低到十万分之五以下。快递服务的社会用户总体满意度达到70分以上。

4．企业培育

做强国有邮政，做大快递企业。到2015年，中国邮政集团公司整体运营规模进入世界500强，培育出5个以上年业务收入超百亿，具有较强竞争力的大型快递企业。

三、主要任务

（一）深化邮政主业改革

继续推进邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营分账核算。建立科学透明的邮政普遍服务收支核算与补贴制度。完善邮政普遍服务运营保障。建立现代企业制度，推动邮政速递物流上市，实现资本化运作，集约化管理，规模化运营。推动邮政企业体制创新，实施结构优化、资源整合、机制转换、科技引领战略，做大做强，充分发挥国有邮政的骨干作用。

（二）完善行业法规体系

贯彻落实《邮政法》，健全完善行业法律法规体系。推动出台《邮政企业专营业务范围的规定》和《邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理办法》。制定《邮政行业统计管理办法》等配套规章，修订《邮政普遍服务监督管理办法》和《快递市场管理办法》。完善地方法规体系，研究制定一批地方邮政法规和规章，积极推进各省（区、市）邮政条例修订工作。

（三）提高普遍服务水平

健全邮政基础设施投资保障机制，加强邮政基础网络建设，增强邮政普遍服务能力。完善邮政普遍服务补贴机制，加快建立邮政普遍服务基金，形成责权统一的邮政普遍服务保障与监督机制。大力提高中西部和农村地区邮政普遍服务水平，缩小城乡和区域间普遍服务水平差距。推动发达地区普遍服务达到更高的标准和水平。适时修订《邮政普遍服务标准》。增强机要通信保密安全和服务能力，提高党报党刊发行服务质量。

（四）促进快递转型升级

鼓励快递企业创新运行机制，推动企业功能整合和服务延伸，融入产业链、供应链和服务链，加快向综合型快递物流运营商转型。大力促进快递服务与电子商务协同发展，提高快递服务对国内国际网购的支撑能力，培育产业新的增长点。推进快递物流园区建设，实现产业集聚、功能集成和经营集约。鼓励企业拓展网络，优化布局，完善运营机制，提高网络覆盖率和稳定性。引导企业转变竞争方式，由偏重价格竞争向服务品质竞争转变，提升服务品质，打造服务品牌。

（五）强化行业监督管理

加强普遍服务监督检查，研究建立服务水平监测和综合评价体系，开展普遍服务综合绩效考核，保障普遍服务有效实施。实施快递经营许可制度，规范市场主体行为，营造公平竞争的市场环境。强化执法监督和行业自律，规范市场行为，建立公平公正竞争有序的市场秩序。监督寄递企业落实寄递物品安全责任制，履行服务安全承诺，切实保障寄递渠道安全。完善监管机构设置，加强邮政监管组织保障，健全政府监管、行业自律、社会监督的邮政行业监管体系。

四、政策措施

（一）建立长效机制，保障普遍服务水平

研究建立邮政基础设施建设长效机制。明确邮政基础设施建设重点，推动邮政基础设施建设纳入地方城乡规划。积极争取对邮政普遍服务基础设施建设的资金支持。按照统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设的思路，积极探索中央和地方共投共建邮政基础设施的模式，发挥地方政府积极性，扩大投资规模，加快建设速度，完善服务网络。

完善邮政普遍服务保障和监督机制。建立保障邮政普遍服务的长效机制。推动完善邮政普遍服务亏损补贴预算制度。制定邮政普遍服务补贴资金使用监督管理办法，加强补贴资金使用的专项监督，确保补贴资金用到实处。加快建立邮政普遍服务基金，制定邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理办法，切实加强普遍服务运营保障。贯彻落实国家对西藏、四省藏区和新疆等特殊地区的政策措施。

建立普遍服务综合绩效考核机制。健全邮政普遍服务年度监管报告制度，研究建立邮政普遍服务综合评估制度，对邮政普遍服务质量和服务水平，基础设施建设资金使用效果，财政补贴资金使用情况等进行综合考核评估。

健全服务“三农”长效机制。支持邮政企业大力发展农村邮政物流，着力打造管理集约化、网络规模化、服务社会化的现代农村邮政物流综合服务平台。支持邮政企业发展农业生产资料、日用消费品、医药产品、中小学教材等连锁配送服务。

（二）加大政策扶持，提高综合服务能力

推动建立现代企业制度。推进邮政企业转型升级，构建产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实现管理科学化现代化。支持企业拓宽融资渠道，完善治理结构，健全管控体系，改革用工和薪酬制度。积极发展代理代办业务，提高基础网络运营效益，实现邮政普遍服务业务与竞争性业务互促共进。

完善政策法规配套。推动出台《邮政企业专营业务范围的规定》，保障邮政普遍服务，维护邮政通信和信息安全。推动将邮运地下通道、邮件处理设施等纳入火车站、机场等交通枢纽配套设施，争取各级政府给予用地、建设投资等方面的支持。协调解决城市局所的配套建设问题，适应城镇化对邮政普遍服务提出的新要求。

推动邮政服务中小企业。研究制定相关政策，鼓励邮政企业发挥金融、营销和物流等方面的综合优势，增强能力建设，增加服务品种，支持中小企业发展。

（三）加快产业培育，做大快递企业规模

完善政策保障。推动落实国家鼓励发展产业目录的相关配套政策。推动制定快递企业生产用地扶持政策。推进落实快递企业在用电、用水、用气、用热与工业同价政策。协调解决快递车辆通行、临时停车作业难等问题。推动快递企业与民航企业信息互联互通，开辟重点城市航空快件绿色通道。协调推动快递企业信用融资制度的建立，开辟多种融资渠道。鼓励以参股控股合资合作等方式进行快递企业重组，提高产业集中度。

推动快递与电子商务、制造业联动发展。促进快递配送网络与电子商务网络和企业物流网络一体化协同发展。引导快递企业发展分销配送、供应链服务和一体化物流，积极承接生产和商贸企业的外包服务。推动建立快递企业与电子商务、制造业企业合作发展机制，加强信息沟通、标准对接和业务联动。

支持快递企业“走出去”。支持快递企业跨境跨国经营，鼓励快递企业通过自建合作并购等方式设立境外分支机构，延伸服务网络，实施国际化发展战略。利用中美中欧等政府间对话机制，搭建中外企业交流平台，借鉴国际先进经验。为企业“走出去”提供有关市场准入、法律法规、投资环境和经济政策等信息咨询和服务。

（四）加强监督管理，优化市场竞争环境

规范市场准入。认真贯彻执行《快递业务经营许可管理办法》，严格许可条件,完善配套制度，规范快递代理行为，维护市场秩序。积极创造条件，开放邮政管理部门和快递企业相关系统端口，方便企业申请快递业务经营许可证。

规范企业经营行为。按照《邮政普遍服务监督管理办法》、《快递市场管理办法》等要求，加快完善配套制度。严格普遍服务营业场所撤销和业务停办的审批。建立快递企业等级评定和信用分级管理制度，促进快递市场健康发展。督促企业严格落实快递业务操作指导规范，确保快递服务质量。制定代收货款的操作流程和风险控制措施，规范快递代理。加大对快递企业经营的监督检查力度，制止各种违法违规经营行为，做到合法入市，守法经营，有序退出，维护国家利益和消费者合法权益。

加强行业安全监管。协助做好寄递渠道的安全监管工作，制定并施行邮政行业安全防范标准，强化企业安全防范，保障寄递渠道安全。重点防范利用寄递渠道进行恐怖、贩毒和传播反动宣传品等违法犯罪活动。指导企业建立严格的收寄验视制度和应急保障制度。使用信息技术和现代化装备，加强安全监管。加强对快递市场信息的分析研究，做好行业安全预测工作。

加强行业应急管理。制定邮政业突发事件应急体系建设规划。完善修订邮政业突发事件应急预案。建立应急管理指挥平台。加强应急物资的筹备与管理，建立应急物资储备及调配方案。

（五）依托交通平台，推动产业协同发展

推动设施建设同步配套。依托大交通平台，优化资源配置，支持邮政业发展，积极推动与综合交通运输体系的顺畅对接。在公路航空铁路客货运枢纽的布局中，推动邮政和快递服务网点、处理中心及作业枢纽设施建设的同步配套，促进综合交通运输平台的集约利用。

推进互利合作。鼓励邮政和快递企业与运输企业合作，实现资源与优势互补。依托邮政和快递网络，扩大代办代售网络，加大代理票务力度。推行公路甩挂运输方式，推进公路客运班线代运邮件和快件试点。研究推进在铁路客货运线路加载邮件和快件车厢，增开行邮专列。推动增加邮件和快件的航空运力供给。

（六）强化人才培养，提高队伍综合素质

健全完善人才培养体系。积极实施人才强邮战略，加快人才教育培养体系建设。大力推进校企合作，探索建立职业教育、高等教育和在职培训鉴定相衔接的教育培养模式。推动建立技能人才教育与公共实训基地，完善专业人才远程培训网络。

大力提升人才队伍素质。统筹推进各类人才队伍建设，加快培养行业发展急需的高层次经营管理人才、专业技术人才和技能型人才。重点实施快递人才培养工程。组织和推动快递企业各级各类专业技术人员参加职称评审。实施国家职业资格证书制度，积极开展邮政业特有工种职业分类和技能鉴定。

（七）推广科技应用，提升科学发展能力

推动新技术的应用。提高企业自动化标准化信息化应用水平。促进物联网等相关技术的应用，鼓励企业使用跟踪查询、全球定位系统、地理信息系统、单元化装载、自动识别、电子数据交换和可视化等技术。鼓励企业采用仓储运输、装卸搬运、分拣包装等专用技术装备，提高企业劳动生产率和运营效率。

提高科技和标准化水平。加强科技基础工作，制定邮政行业科技发展规划。加快制定基础类、服务类、产品类、技术类和信息类等国家和行业标准，完善行业标准化体系。加快行业标准的推广和应用，鼓励企业采用标准化的包装、计量、车辆和信息代码，提高标准化水平。选择重点快递企业和快递物流园区开展标准化试点示范。鼓励开展科技交流合作，加强企业之间科技交流成果展示，推动邮政业科技发展和科技进步。